Climate audit report 3 - economic and financial aspects of the climate crisis; Market failure

Climate change as a product of market failure, and the estimates of the economic effects of the climate crisis * Economic analyzes reviewed show that if Israel does not take steps to slow down climate change, the economic damage from climate change will be higher than the cost to the economy of the process of reducing emissions

סיכוני האקלים צפויים להשפיע על מצבה הפיננסי של המדינה באמצעות התמ"ג, שיעורי הצמיחה ותקציב המדינה, שכן ההשפעות של שינויי האקלים צפויות לגרום לנזקים מוחשיים לסקטורים שונים במשק לאורך זמן תוך פגיעה גם ביכולת לספק מוצרים ושירותים. נוסף על כך לשינויי האקלים יש השפעה ישירה על יציבות המחירים במשק. כמו כן להתמודדות עם משבר האקלים ולמאמצים לעבור לכלכלה דלת פחמן יש השפעות על שוק התעסוקה.

The audit revealed that:

In aspects of the climate crisis as a product of market failure

הנזקים הנגרמים מפליטות גזי החממה הם תוצאה של השפעות חיצוניות של פעילות כלכלית שקשה לתמחר, וכל זמן שאין לפליטות עלות ממשית או השלכות שליליות אחרות ליוצר פליטות גזי החממה, השחקנים הכלכליים אינם מביאים אותן בחשבון במהלך הפעילות שלהם. בשל העובדה שהנזק מפליטות גז"ח אינו מתומחר וגורם להשפעות חיצוניות שליליות שאינן מיידיות, נגרם כשל שוק – נזקי הפליטות אינם באים לידי ביטוי באופן המקובל למדידת פעילות כלכלית – באמצעות התוצר, ובאופקי הזמן הנהוגים בתחזיות כלכליות.

In the aspects of the assessments regarding the economic effects of the climate crisis

אף גוף ממשלתי כלכלי או גורם האמון על תחזיות מקרו-כלכליות בישראל לא ביצע, נכון למועד סיום הביקורת, הערכה לאומית בנוגע לנזקים ולהשפעות של נזקי שינויי האקלים על המשק הישראלי לטווח הארוך בתרחיש עסקים כרגיל (BAU – Business as usual)  ובתרחישים נוספים שבהם ננקטים אמצעי מיטיגציה ואדפטציה. בהיעדר הערכות כלכליות בנושא אקלים (ברמת המקרו וברמת הפעולות הפרטניות) המועצה הלאומית לכלכלה לא פעלה לקידום הנושא בסדר העדיפויות הממשלתי (בתוכנית האסטרטגית) ומשרד האוצר לא נענה לבקשות, לרבות של המינהלת במשרד להגנת הסביבה להקצות משאבים. בנוסף, מחקרים עדכניים על אודות נזקי שינויי  האקלים שנסקרו בחלק זה מעלים סיכונים מקרו-כלכליים ארוכי טווח הצפויים בעולם ובישראל כתוצאה משינויי האקלים. אובדן התמ"ג העולמי עד שנת 2050 מוערך לפי מחקרים עולמיים שונים שנסקרו בטווח שבין 2.5% ל-18.1% בתרחיש BAU, ובאזור הים התיכון, המזרח התיכון ואפריקה שבה נמצאת ישראל ושכנותיה אובדן התמ"ג אף גבוה מכך ומוערך בטווח שבין 8.5% ל-27.5%. ההערכות הקיימות בעולם לנזקים אלו הן חלקיות בשל אי-הוודאות המאפיינת תרחישים ארוכי טווח הנוגעים לשינויי האקלים – המעלה את החשש כי ההשפעות המצרפיות של שינויי האקלים על הכלכלה יהיו חמורות אף יותר מההערכות שנסקרו (ובפרט ברמות הגבוהות יותר של התחממות). כיוון שאין בעולם מודל או תרחיש אשר יכולים לתת תמונה מלאה על ההשפעות הכלכליות הנגרמות משינויי האקלים, הסיכונים הנובעים מהם ייוותרו במידה רבה בלתי ניתנים לגידור, ויש לתת את הדעת על כך שתוצאות המודלים הן חלקיות ומניבות תחזיות בעלות הערכת חסר משמעותית בנוגע להשפעות הכלכליות המצרפיות של נזקי האקלים.

In the aspects of taking mitigation and adaptation measures

ניתוחים כלכליים שנסקרו מראים כי אם ישראל לא תנקוט צעדים להאטת שינויי האקלים, הנזק הכלכלי משינויי האקלים יהיה גבוה יותר מהעלות למשק של תהליך הפחתת הפליטות. למדיניות של הפחתת גז"ח יש תועלות מובהקות, והמשק הישראלי יכול להגיע לירידה ניכרת בפליטות גז"ח בלי לפגוע ביעדי צמיחה ארוכי טווח, ובניתוח עלות-תועלת כוללני המעבר לכלכלה דלת פחמן יוכל להביא לעלייה בתוצר וברווחה החברתית. 

לפי ה-NGFS (רשות הבנקים המרכזיים והמפקחים להפיכת המערכת הפיננסית לירוקה), מעבר מוסדר (Orderly) – מוקדם והדרגתי – לכלכלה דלה או מאופסת פחמן הוא התרחיש בעל ההשפעה הפחותה ביותר על התוצר. לנוכח הפערים העולים מדוח זה בעניין הפחתת גז"ח ובעניין תמחור פחמן בישראל, עלה כי מדינת ישראל מצויה בעניינים אלו בפיגור בהשוואה למדינות OECD אחרות. הסיכונים הפיזיים של משבר האקלים (תרחיש BAU) צפויים להביא להפסד מוערך של כ-11% מהתוצר העולמי עד שנת 2050, ושל 25% מהתוצר עד שנת 2100; ואילו נזקיו המוערכים של המעבר המוסדר קטנים יותר מאשר בתרחיש BAU ומתרחיש של מעבר לא מוסדר (Disorderly) לכלכלה דלת פחמן: 2% מהתוצר בתרחיש מעבר מוסדר עד שנת 2050 לעומת יותר מ-6% בתרחיש מעבר לא מוסדר, ו-4% בתרחיש מעבר מוסדר עד שנת 2100, לעומת יותר מ-9% במעבר הלא מוסדר. לפיכך, ככל שישראל תשתהה במעבר לכלכלה דלת פחמן, עולה החשש כי העלויות למשק הישראלי יהיו גבוהות יותר. 

In aspects of the effects of the transition to a low-carbon economy on the labor market

משרד הכלכלה ומשרד העבודה והרווחה לא בחנו את השלכות משבר האקלים והשינויים הצפויים כתוצאה מהמעבר לכלכלה דלת פחמן על שוק התעסוקה. למעבר לכלכלה דלת פחמן יכולות להיות השפעות שליליות על התעסוקה בתחומים עתירי פליטות. מחקרים שונים מראים כי ניתן לצמצם את ההשפעות השליליות על שוק העבודה כתוצאה מהמעבר לכלכלה דלת פחמן ואף להפיק השפעות חיוביות נוספות, אולם הדבר דורש תכנון, קביעת מדיניות ממשלתית לפיתוח תעסוקה עתירת מיומנויות ירוקות המשולבת במדיניות הכללית של המעבר לכלכלה דלת פחמן ויישום של מדיניות זו. מדיניות ירוקה יכולה ליצור מקומות עבודה בכמה סקטורים כלכליים "ירוקים" (כמו ענף האנרגייה הסולרית), ואילו צמצום מקומות העבודה מתרחש בעיקר בענפים "חומים" (כמו ענף זיקוק דלקים או ענף התעופה) שפעילותם מתחלפת בסקטורים ירוקים. כך למשל, מחקר בעניין העריך כי השגת היעדים שישראל קבעה במסגרת הסכם פריז של ייצור חשמל בשיעור של 17% מאנרגייה מתחדשת בשנת 2030 ייצרו 16,764 משרות הקשורות להקמת מתקנים סולריים, ועמידה ביעדי ההתייעלות האנרגטית תוסיף באופן ישיר 1,400 מקומות עבודה.

In aspects of climatic technological innovation in Israel

In 2018, the public investment rate of the Innovation Authority in the areas of energy, water, environment and sustainability was 4%, the third lowest rate among the areas surveyed. Also, comparative data regarding other OECD countries show that in the field of climate-related technologies, Israel ranks at the bottom of the ranking scale with three other countries, and it advanced by about 2% in the years 2016 to 2018 compared to the years 2000 to 2002.

Carbon pricing

בעשור האחרון מדינות שונות החלו להשתמש בתמחור פחמן בנוגע לסקטורים תעשייתיים כדי לעמוד ביעדי הפליטות של גז"ח לפי הסכם פריז, באמצעות אימוץ מנגנון של מס פחמן המוטל על כל טונה פליטה של 2CO שנפלט לאטמוספרה. מס זה מוטל על השימוש בדלקים בתעשייה, לייצור חשמל ולתחבורה.

The audit revealed that: 

Regarding international trends: במהלך השנים יותר מדינות מאמצות הסדרים לתמחור פחמן ונכון ליולי 2021 ב-61 מדינות כבר אומצו הסדרים כאלו. בה בעת במדינות האיחוד האירופי מקודמת מדיניות ולפיה יבוא ממדינות שלישיות שעימן הן סוחרות (שאינן חברות באיחוד) יחויב ב"היטל פחמן בגבול" (Carbon Border Adjustment Mechanism). תהליכים אלו עלולים להוביל למציאות שבה שותפות סחר של האיחוד האירופי, שישראל נמנית עימן, עלולות להיות מושפעות ממדיניות האיחוד האירופי באופן שיצוא טובין (עתיר פחמן בעיקר) מישראל עשוי להיות חשוף למגבלות סחר.

The processes for promoting carbon pricing in Israel: In Israel, since 2008, a series of works have been carried out by governmental and professional bodies, which analyzed the meanings involved in carbon taxation and insisted on the advantages inherent in this process. It was found that as of September 2021, operative steps have not yet been taken in this regard.

The climate crisis as a generator of financial risks

שינויי האקלים מציבים סיכונים יוצאי דופן במורכבותם שכן הם ישפיעו על סקטורים, אזורים גאוגרפיים ונכסים מרובים – לעיתים בו-זמנית. ענפים פיננסיים ה"מאוימים" ממשבר האקלים הם בין היתר שוק ההון, ענף הביטוח והמערכת הבנקאית. 

The audit showed that ההנחיות הרגולטוריות הפיננסיות כיום בישראל בכללותן אינן נותנות ביטוי לסיכוני אקלים. תחולתן היא על תאגידים מסוגים מסוימים (למשל, חברות ציבוריות) ותחת נסיבות מוגבלות (למשל ביצוע וולונטרי, או התייחסות לשיקולי ESG כמקשה אחת ללא ייחוד של שיקולי אקלים). נוסף על כך ההנחיות לא כוללות אחידות בגילוי ודיווח, אף שיכולתו של מוסד פיננסי להתייחס במדיניות ההשקעות, המימון או הביטוח שלו להיבטים אקלים (ו-ESG בכלל) תלויה בגילוי מידע רלוונטי ואיכותי מצד החברות שבהן הם משקיעים או שאותן הם מממנים או מבטחים. בנוסף, משבר האקלים יוצר סיכונים פיננסיים למדינות, חברות ופרטים באמצעות שני סוגים של סיכוני אקלים: (א) "סיכונים פיזיים" – סיכונים אקוטיים , וכן השפעות כרוניות של שינויים ארוכי טווח בדפוסי מזג האוויר – המשפיעים על הרכוש, ההון הפיזי, התשתיות, החקלאות והנדל"ן; (ב) "סיכוני מעבר" – הנובעים ממעבר העולם לכלכלה דלת פחמן. הערכות כיום נעות בין 1 ל-18 טריליון דולר באובדן ערך נכסים עולמי כתוצאה מכך. סיכוני המעבר, שמאופיינים באי-ודאות בנוגע לטכנולוגיות שיבשילו ואי-ודאות בנוגע לרגולציה שתתגבש, עלולים להשפיע גם על ענפים בישראל: ענף ייצור מוצרי נפט, כימיקלים ומוצריהם בעל פדיון ממכירות (מקומיות ויצוא) של כ-67.5 מיליארד ש"ח; ענף ייצור מוצרי גומי ופלסטיק בעל פדיון של כ-19.6 מיליארד ש"ח; וענף הכרייה והחציבה בעל פדיון של כ-17.7 מיליארד ש"ח – והם עשויים להיות מושפעים אם יוחלט להטיל מס פחמן, אם תקודם מדיניות של מעבר לרכבים חשמליים וייצור אנרגייה מתחדשת או אם יוטלו מכסים לייצוא מוצרים מסוג זה במדינות אחרות.

עוד עלה כי ככל שמדינות העולם יעלו על המסלול של מיטיגציה אגרסיבית (הפחתה חדה ומהירה של פליטות גז"ח), סיכוני האקלים הפיזיים יפחתו, ואילו סיכוני המעבר יגברו. מכאן החשיבות של מעבר מוסדר, מוקדם והדרגתי לכלכלה דלת פחמן ושל הצורך לשמור על שליטה בתהליך המעבר לכלכלה דלת פחמן או האיפוס הפחמני. לעומת זאת, במצב שבו מדינות יפעלו בתרחיש BAU (ללא הפחתת פליטות) או יפעלו מעט או לאט מדי להפחתתן, כפי שעלה בדוח זה בנוגע לישראל, אזי יגברו הסיכונים הפיזיים של שינויי האקלים לעומת סיכוני המעבר, ואף ייתכן כי בתגובה להתממשות הסיכונים הפיזיים יתחזק הצורך במעבר מהיר ולא מוסדר לכלכלה דלת פחמן, ולפיכך גם סיכוני המעבר יתחזקו בהתאם.

The audit found that Israel's involvement in international activity in the field of financial risks originating from the climate is limited and amounts to the Bank of Israel's joining the NGFS organization in October 2020 and the joining of the Tel Aviv Stock Exchange in early 2021. Extensive and ongoing international activity of regulators and policy makers from dozens of countries in the field of risks was brought up the financial and economic related to climate. This activity crosses branches and includes the field of banking, investments and insurance, and even touches the macroeconomics, and it involves hundreds of government officials and regulators in dozens of countries in order to become a normative matter. The products of these collaborations yield professional recommendations, insights, position papers and best practice principles. As far as the State of Israel's involvement in international forums is concerned, it emerged that, as mentioned, its involvement is low (with the exception of the Bank of Israel and the supervision of the banks involved in diverse international activities from 2020).

In terms of climate risks in the banking system, it emerged that:

Since the letter sent by the supervisor of banks to the banking system regarding environmental risks in 2009, he has not conducted an audit focused on environmental risks. Reference to environmental risks came up during audits conducted in six cases between 2012 and 2017, and in all the years he did not address in these audits climate risks that have a unique complexity and profile.

בנוסף, בממצאי סקירה שערך המפקח על הבנקים ב-2019 העלו כי הנחיותיו במכתב ששלח בשנת 2009 "יושמו באופן מצומצם למדי, ובעיקר בזיקה לאשראי. מרבית הבנקים עיגנו בנהלים הליכים לזיהוי היבטי סיכון סביבתי בעת מתן אשראי אך לא עיגנו נהלים לניטור ובקרה אחר הסיכון". התרשמות הפיקוח על הבנקים הייתה כי "מערך ניהול סיכונים ומערך הביקורת הפנימית מעורבים באופן מוגבל יחסית בכל הקשור לניהול הסיכון הסביבתי, ולא הוגדרו הליכים לניהול הסיכון בראייה קבוצתית. בנוסף נמצא כי לא התקיימו דיונים אפקטיביים בהתייחס לנושא בהנהלה ובדירקטוריון".

It also emerged that the wording of the bank supervisor's letter from 2009 did not explicitly mention climate change, did not refer to the horizontal and uniform implementation of the letter, and did not specify the implementation mechanisms required to implement its instructions. This left a wide discretion to the banking corporations and did not promote uniformity in the banking system. Over the past years, knowledge and practice in the field of environmental risks, and in particular in the field of climate risks, have developed greatly. However, the audit revealed that for a decade since the supervisor's letter - from 2009 to 2020 - the supervision of banks at the Bank of Israel did not deal nearly with environmental or climate risks and did not update its guidelines in accordance with the developments of international professional bodies and in accordance with developments in other countries, and did not ensure that The banking corporations implemented the instructions of the letter he issued in accordance with the international norms, as ordered.

It was brought up that the balance portfolio of the Bank of Israel is not invested in sustainable and responsible ESG investments. Also, the Financial Stability Committee at the Bank of Israel did not discuss the issue of financial risks originating from climate change.

לחיוב צוין כי בשנים 2020 עד 2021 גברה פעילותו של המפקח על הבנקים בנושא, והוא נקט פעולות שונות, את מרביתן במהלך הביקורת ולאחריה. כך למשל, בדצמבר2020  שלח המפקח על הבנקים מכתב לתאגידים הבנקאיים בנושא "ניהול סיכונים סביבתיים" ובו הצהרה על כוונתו לקיים עימם שיחות בנושא הסיכונים הסביבתיים והיערכותם לעמידה בציפיות הפיקוחיות לרבות אלו שמפורטות במסמכי רשויות הפיקוח הבין-לאומיות. כמו כן, אגף מדיניות והסדרה בבנק ישראל גיבש טיוטת "ניהול בנקאי תקין" בנושא "ניהול סיכונים סביבתיים" הכוללת, נכון לאוגוסט 2020, התייחסות לסיכוני אקלים .

Looking at climate risks in investments, insurance and savings it was found that As of the date of the audit, the Securities Authority has not conducted an audit on environmental risks and regarding the manner in which public companies follow guidelines on environmental reporting.

בנוסף, בחינה שערך המשרד להג"ס בשנת 2012 על התשקיפים של 33 חברות ציבוריות (בעלות מידע סביבתי מהותי) מצאה שונות רבה בין דיווחי החברות, הן מבחינת היקף הדיווח והן מבחינת התכנים המדווחים, וכי היו חברות שלא כללו דיווח סביבתי או שהדיווח היה לא מספק בהשוואה למצבן בפועל. המסקנה העיקרית שעלתה מהעבודה של המשרד להג"ס הייתה כי יש לתקן את התקנות תוך הגדרה ממוקדת לגבי סוגי המידע הסביבתי הנדרש ורמת הפירוט, תוך הצעת תבנית דיווח אחידה. עלה כי במהלך שבע השנים שחלפו מאז, הפעולות אשר בוצעו כפי שהוצע כאמור בנושא חובות דיווח סביבתי החלות על חברות ציבוריות – לא הובילו לתיקון המוצע.

It also emerged that disclosure and reporting about the combination of environmental and social considerations and considerations from the field of corporate governance (ESG) in business and financial policies in the format published by the Securities Authority do not differentiate the climate from the rest of the ESG considerations. Also, the voluntary nature of ESG disclosure and the ability to report in different formats lead to the fact that the discretion regarding the holding of the disclosure, the information it will include, how often, its nature and the location of the publication will remain in the hands of the companies themselves. Without high-quality and comparable disclosure, which is in line with the principles of disclosure accepted in the world, the Securities Authority may find it difficult to promote an investment policy that takes climate aspects into account, and the companies, for their part, will not be required to improve their performance in order to attract investors.

Also, the Capital Market, Insurance and Savings Authority's guidelines from 2007 did not refer to climate aspects and did not include guidelines for the reporting format regarding ESG aspects that must be published and whether to include climate aspects and in particular the creation of a uniform format for reporting. Also, the Capital Market Authority did not conduct dedicated audits regarding these guidelines and did not deal with environmental aspects. In addition to this, it was not found that the Capital Market Authority acted regarding climate risks in other aspects other than disclosure, such as instructions to insurers or pension funds to include climate risks in their risk management policies.

State Comptroller Engelman He pointed out that it is recommended that the various bodies address the climate risks alongside the other ESG considerations. As can be seen from the findings, the preparation of the government and financial regulators in Israel for potential risks is in its infancy. 

For all parts of the review on the science website:

• Introduction: Israel's progress in dealing with the climate crisis is negative to zero
• Chapter 1: Mitigation - the action to reduce greenhouse gas emissions that are not carried out in Israel
• Chapter 2: Adaptation - the national preparation for adapting to climate change is lacking
• Chapter 3: Economic and financial aspects of the climate crisis; Market failure
• Chapter 4: Lack of organizational, functional and professional preparation for handling the climate crisis